改革开放以来，我国旅游业快速发展，旅游服务产品日益丰富。市场经济下的旅游业，实现健康、快速、稳定发展的一个必不可少的条件就是公正有序的市场环境。因此，旅行社的监督检查和法律责任是加强对旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护旅游市场秩序，促进旅游业的健康发展的有效保障。

一、    《旅行社管理条例》与《旅行社条例》对比分析

1、加大监督检查力度和广度

与《管理条例》相比，《条例》在国家对旅行社业务的监督检查方面进行了相当大力度的调整，在规定中要求旅游、工商、价格、商务、外汇等有关部门应当依法加强对旅行社的监督管理，发现违法行为，应当及时予以处理。显然，相比从前条例中只规定旅游行政部门对旅行社进行相关监督检查的情况，国家加大了对旅行社的监督检查力度。

相比96年的《管理条例》，2009年颁布的《旅行社条例》中进一步规定，旅行社损害旅游者合法权益时，旅游者可以向更多的部门，如旅游行政管理部门、工商行政管理部门、价格主管部门、商务主管部门或者外汇管理部门进行投诉。另外，旅游者也可以向消费者协会反应相关情况。这样，当旅游者的权益受到侵害时，能更有效的保证其有处说理。

此外，《条例》中还明确规定，旅游、工商、价格等行政管理部门应当及时向社会公告监督检查的情况。这一规定使得监督检查的结果更加公开化，透明化，同时，也使旅行社更有效的接受社会监督。

总之，以上监督检查的措施变更，加强了国家相关机构对旅行社的监督执法力度，同时，也通过社会各界共同监督提高了执法效率。这些措施，有利于规范旅行社的经营，树立旅游市场诚信经营的旗帜，从根本上整治零团费负团费现象对旅游者造成的不利影响，同时让真正有品牌保障的旅行社做大做强，进而扭转中国旅行社小、散、差的局面。

2、更加细化旅行社与导游的法律责任

较之《管理条例》，2009年新颁布的《条例》非常严格地规范了对违规旅行社法律责任的追究。《条例》在第六章明确地用法律责任四个字取代了《管理条例》中的罚则一章，罚则统共八条规定，而法律责任一章总共二十一条，篇幅约占整个条例的三分之一，对违规旅行社所应承担的法律责任和处罚做出了明确、细致、详尽的规定，使得主管部门行使处罚过程中有了明确严格的依据。

在法律责任方面，旅行社违约或者违反法规规定的行为在处罚力度上《条例》也都进行了大的调整，可以说惩罚力度大大增强，对于情节严重者的罚款金额最多可以达到50万元。同时，《条例》不仅仅是对旅行社的违规行为有明确的处罚规定，对于导游人员和领队人员以及旅游行政管理部门或者其他有关部门及其工作人员的违规行为也都有明确的规定。

二、    新条例的影响述评

1.   有利于保证旅行社的产品和服务的质量

针对目前旅行社经营中出现的问题，《旅行社条例》对旅行社的经营行为作了严格规范。首先，禁止旅行社低于成本报价。其次，未经旅游者同意，不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务，否则将处1万元以上5万元以下的罚款。此外，《旅行社条例》还规定对违法经营、超范围经营的单位，处以10万元以上50万元以下的罚款；对于非因不可抗力改变合同约定行程的旅行社，处以10 万元以上50 万元以下的罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证、导游证或者领队证。这些规定，细化了旅行社的行为规范，有利于整治旅游市场的零团费和负团费现象。规范旅游市场的直接效果是树立旅游市场信誉，使旅游企业向着大集团的品牌化趋势发展。

2.   有利于消除导游的虚假导购，规范旅游购物市场

导游虚假导购是目前团队旅游最大的诟病。当前的旅游市场，导游擅自改变行程，增加自费游览项目，频繁安排购物，收取回扣一直是游客投诉的焦点问题。究其根本原因，无非在于导游的基本工资太低以及旅行社的大量削价竞争。《旅行社条例》中，规定导游的基本工资不能低于地区规定的最低平均水平，保障了导游人员的基本生活，同时《条例》也规定旅行社不得以低于成本的价格招徕旅游者，并不得要求导游人员和领队接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队。可以说09年《旅行社条例》的出台，对规范导游市场来说既是一次机遇，又是一个开始。导游代表旅行社直接提供服务产品，因此导游质量的优劣直接决定旅行社产品品质的好坏。09年《条例》从导游薪酬入手，开始逐步规范旅游购物市场。

3.   有利于规范旅行社市场秩序，促进旅行社公平竞争和旅游业发展

长久以来，旅行社行业存在着虚假宣传、低于成本价揽客、单方改变旅游合同约定的行程、欺骗、胁迫消费等损害游客利益的行为，造成我国旅游市场的混乱。这不仅使旅行社面临信誉危机，同时对于我国整体旅游行业的发展都造成了十分不利的影响。《条例》第五十三条规定不得向旅游者提供虚假信息或进行虚假宣传，第五十四、五十五、五十九条对合同有关问题也进行了明确的规定，旨在整顿旅游市场秩序，充分利用旅游一线工作人员（导游、全陪等），提出多项有针对性的抵制不公平竞争的对策，从而促进旅游业持续、健康发展。

4.   有利于改善我国的旅游执法情况

    《旅行社条例》细致、详尽，旅行社的经营权限、分社的设立、旅游合同、员工工资、虚假信息等等，可以说对旅行社的经营所涉及的各个方面都有了明确且细化的规定，保证了执法部门的有法可依。《条例》新增的第四十五条规定，旅游、工商、价格、商务、外汇等有关部门工作人员不得接受旅行社的任何馈赠, 不得参加由旅行社支付费用的购物活动或者游览项目, 不得通过旅行社为自己、

亲友或者其他个人、组织牟取私利，并在第六十六条通过法律责任再次强调，是加强执法监督和惩罚的规定。

    不可否认，《旅行社条例》也还存在一些不够完善的地方，执法监督等条款的操作性不是很强强, 立法内容超前性的体现也不明显, 法律条文中还存在一定的不足和空白。但和1996年颁布实施的《旅行社管理条例》相比,《旅行社条例》已经有了很大进步, 更符合我国旅行社业发展的客观规律和时代要求, 将有利于为我国旅游业的发展营造一个更好的法律环境,为增强我国旅游业的整体竞争力奠定了一个法律基础, 为把我国培育成世界上第一大旅游目的国做出了法律上的准备。

（作者单位：南开大学旅游与服务学院）